外交部驻港公署特派员崔建春抵港履新

三是，地方立法有很大一部分是实施性的，而实施性的立法要根据上位法制定后的情况来确定，难以预先进行规划。

(52) 再以大理院7年上字第849号为例。(26)《民国民律草案·物权编》第761条规定：所有人于不违反法令或第三人权利之限度内，得任意处置其物，并排除他人之干涉。

(45)有学者将其认为是物权与债权最根本的区别。(19)有别于《债权编》编首中仅说明债权之定义而未指出债权之相对性，本条立法理由清楚地指出债权是一种得向债务人请求给付的相对权。(34)19世纪末日本旧民法起草时期，穗积陈重、富井政章等日本法学家认为，物权与债权的区分，更主要在于物权绝对性与债权相对性这一要素特征的区别。但法令及契约有特别订定者，不在此限。此种方式在其后的重复典卖田宅判例中亦有采用。

(48)《大清民律草案》第983条的立法理由称：所有权者，依其物之性质及法令所定之限度内，于事实上、法律上管领其物唯一之权利，不能将其内容悉数列记，特设本条以明所有权重要之作用，且以明所有权非无限制之权利也。(72)大理院在判例中，既采用物权法理，又采用债权法理，虽未详细说明二者区别，然分别阐述各自之法律性质，似已明确二者为完全不同的两种权利，其所引用的物权法理与债权法理，均可在《大清民律草案》中寻至来源。而这些对党内法规制定工作提出了更高要求，更侧重于增强党内法规之间的协同性。

改革开放以来，党内法规制定工作取得了丰硕成果，在工作理念、制度体制、程序技术等各层面成就显著。[17]更为重要的一点是要制定党内法规人才发展规划，建设党内法规专门工作队伍、理论研究队伍、后备人才队伍，[18]这就为党内法规工作在理念上、制度上、体制机制上和人才队伍上建立长效机制提供了重要的系统性保障。第二十四条还规定了党内法规的试行制度，即那些实际工作迫切需要但还不够成熟的党内法规，可先试行，在实践中完善后重新发布。因此，尽管当前形成了党内法规解释的相应机制，仍需根据实际需要进一步规范化。

党内法规制定工作必将实现系统性和协同性的有机统一，价值性与技术性的有机统一，形式合理性和内容实用性的有机统一，以及党内法规工作实践与理论研究的有机结合。由此可知，在开展集中清理工作的同时也逐步建立并健全了定期清理和即时清理机制，实现了党内法规清理工作的规范化。

党内法规解释遵循的基本原则，即要求与党章和党的理论、路线、方针、政策相一致，与宪法、法律相一致，同时兼顾党内法规的稳定性与党的活动的情势性原则。就当前而言，党内法规起草前都会有深入调研这一程序设置并在此基础上组织力量集中草拟初稿，然后广泛征求意见，反复修改和反复征求意见，提交相关部门审议、发布。这是改革开放后一部非常重要的中央党内法规。立法规划和计划是国家立法的常规做法，党内法规制定工作亦如此。

三是党内法规要具体体现党组织的政治性及原则要求。(四)形成了较为完善的党内法规制定流程 随着党内法规制定工作的深入和党内法规制度体系的不断完善，对党内法规制定的质量要求逐渐凸现，正如学者所言，党内法规制定将从数量规模型立规向质量效益型立规转变。如中共中央办公厅、国务院办公厅作出了《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》(1984年12月3日)、《关于科学技术体制改革的决定》(1985年3月13日)、《关于教育体制改革的决定》(1985年5月27日)、《关于加强党同人民群众联系的决定》(1990年3月12日)等等。[31]党内法规制定体制是指党内法规制定主体的构成及其运行机制和内在关系，涉及有关党内法规制定的决策、规划、起草、审批、发布、备案、清理、评估以及解释、适用、修改、废止等各环节。

党内法规制定工作日趋注重党内法规制度的体系化构建，党的十八届四中全会通过的决定将形成完善的党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，就对党内法治建设和增强党内法规制度的系统性和有效性提出了新的要求，同时要求及时把比较成熟、普遍适用的经验提炼上升为制度，加强党内法规制度建设理论研究和宏观设计，形成定期评估、清理、修订机制，该填充的填充，该链接的链接，该替换的替换，使党内各项法规制度便利管用。[29]第七阶段是发布，即在2017年10月24日的新华网和2017年10月25日的《人民日报》公开发布关于《中国共产党章程(修正案)》的决议，[30]并随后公布正式文本。

如前所述，党内法规制度建设的系统化和规范化要求每一项党内法规的内容和形式、不同党内法规之间的逻辑及其衔接都要协调一致。《制定条例》第四章专门规定了党内法规的审批与发布。

在2014年10月23日召开的党的十八届四中全会第二次全体会议上，习近平总书记就曾强调要完善党内法规制定体制机制。发布是党内法规制定工作的最后环节，其中规定了党内法规发布前的核文环节、具体发布形式和发布原则。同时，为优化党的领导和执政功能，党内法规制度建设的内容和范围还涉及对经济、科技、企业、教育和群众工作等领域的改革、管理和领导。[32]苏绍龙对党内法规的制定和制定主体进行了规范性界定，[33]他在分析党内法规制定主体与解释主体之间的关系、党政机关联合发布等问题的基础上进一步讨论了党内法规制定主体在规范层面和实践层面的相关问题，并提出了进一步规范党内法规制定主体相关制度的建议。二是党内法规制定工作本身的系统性，包括制定理念、体制机制和制定流程等。②具体参见《中国共产党党内法规选编(1978-1996)》，法律出版社，2009年版。

[39]正是理论研究的不断深入，助推了党内法规制定工作的实践在各环节的日趋规范。二、党内法规制定工作取得的成就及其特点 根据《制定条例》的具体规定及党的十八大以来党内法规制定的具体实践，党内法规制定工作在制度机制、规划计划、解释机制和制定流程等方面成效显著，实现了进一步地科学化和规范化，主要呈现出以下四个特点： (一)形成了有效的党内法规清理机制及其工作程序 党内法规清理是党内法规制定的一个必经环节，是党内法规制定机关按照谁制定谁清理原则在其职权范围内对特定时期内党内法规进行审核进而确定其效力的过程，一般处理方式有三种，即决定废止、宣布失效或予以修改。

说明是指对制定或修改的相关党内法规的情况进行说明，《制定条例》第二十条对此进行了明确规定，其制定说明应当包括制定党内法规的必要性、主要内容、征求意见情况、同有关部门和单位协商情况等。其中一项重要的工作就是要恢复国家法制，这对于全党来说，首要的是恢复正常的党内政治生活。

关 键 词：党内法规制定/工作机制/规范化/制度化 标题注释：本文系武汉大学党内法规研究中心委托课题党的领导法规制度研究的阶段性成果，项目编号：IPLR[2018]NO4。这是党内法规制定工作在汲取实践经验和理论研究成果基础上的积淀和总结，已呈现出规范化特点及可人的制度趋势。

[8]中央党内法规制定工作五年规划是由中央办公厅编制，中央纪律检查委员会、中央各部门和省、***、直辖市党委编制本系统、本地区党内法规制定工作规划和计划。①该阶段开启并初步完成了主要工作领域的建章立制工作，以促进党内政治生活实现正常化。③综上可知，该阶段党内法规制定工作更为规范化，在总体上更具计划性，在具体内容上也对党内法规制定工作提出了更高要求，即更侧重于党内法规制度体系的完善、具体实施上的可操作性以及保障性。③具体参见中共中央办公厅编：《中央党内法规和规范性文件汇编(1949年10月-2016年12月)》(上、下册)，法律出版社，2017年版。

党的十九大之后，不仅强调党内法规制度本身的体系化，也开始突出强调党内法规实施制度和党内法规制度建设保障体系的制度化及其完善。(二)逐步实现价值性与技术性的有机统一 价值性三个方面的内涵：一是党内法规制定工作自身所追求的科学性及原则要求。

但是，党内法规制定工作尚停留在规范化的探索阶段，党内法规制定过程和制度形式还存在诸多需要进一步完善的地方。学界在党内法规制定体制机制方面也形成了一批重要研究成果，如章志远提出了新时代理想类型的党员参与党内法规制定模式及其基本原则。

就前者而言，法律方法是依规治党的技术性、操作性方法，[19]因此，党内法规制定还是需要参考法的制定及其实施理论。正如《意见》所指出的，首先要做到的是制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键，方向要正确、内容要科学、程序要规范，保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了。

除了进一步修订和完善了《党政领导干部选拔任用工作条例》(2014年1月14日和2019年3月3日)、《中国共产党纪律处分条例》(2015年10月和2018年10月)、《中国共产党地方委员会工作条例》(2015年12月25日)等主要党内法规，还制定和修订了其他主要党内法规，如在加强党的集中统一领导方面的《中国共产党重大事项请示报告条例》(2019年1月31日)、《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》(2017年10月27日)、《中国共产党统一战线工作条例(试行)(2015年5月18日)》《中国共产党党组工作条例》(2015年6月11日试行和2019年4月6日)、《中国共产党政法工作条例》(2019年1月13日)等，在加强党的自身建设方面的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》(2016年10月27日)等，在党员领导干部管理方面的《推进领导干部能上能下若干规定》(2015年7月19日)、《中国共产党廉洁自律准则》(2015年10月18日)等，在党的监督保障方面的《中国共产党巡视工作条例》(2015年8月3日)、《中国共产党党内监督条例》(2016年10月27日)等。无备案则无统一，无审查则无救济。参见《中国共产党党内法规选编(1978-1996)》，法律出版社，2009年版。[3]除全面清理外还进行了专项清理，如2018年5月中共中央发布《中共中央关于涉党和国家机构改革党内法规和相关文件专项清理的决定》，目的是有效解决部分党内法规和文件与机构改革不适应、不协调、不衔接、不一致问题，[4]同时要求中央纪委、中央各部门、国家机关各部委党组(党委)和各省、***、直辖市党委抓紧对本单位涉机构改革的党内法规和相关文件进行清理。

如党的十九大对党章的修订过程就较为典型。早从2012年6月中共中央出台《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》到2013年8月发布《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》集中清理1978年至2012年6月期间中央制定的767件党内法规和规范性文件，[2]再到部署对新中国成立至1977年期间中共中央制定的411件党内法规和规范性文件进行清理，最后于2014年底顺利完成并发布《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，这是党的历史上第一次系统清理党内法规和规范性文件。

文本解释即对文本的具体内容进行解读，如中共中央办公厅曾编写《〈中国共产党党内法规制定条例〉〈中国共产党党内法规和规范性文件备案规定〉释义》(未公开)逐章逐条逐款地解释了这两部党内法规的具体条文内容及中央纪委法规室和监察部法规司曾联合出版的《〈中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例〉释义》(中国方正出版社2003年版)等。可见，党内法规制定工作是实现其价值性和技术性相统一的过程，各方面越是得到优化，这种统一性体现得就越充分。

重视包括党内法规制定在内的制度建设一直是党的优良传统。同时，中共中央赋权七个省会城市和副省级城市党委在基层党建、作风建设等方面制定党内法规，是党内法规制定主体扩容的重要政策试点和党的建设制度改革的重要探索。